Un plan de viviendas para personas en situación de calle

Con la situación de la Pandemia provocada por el COVID-19 y las medidas de prevención relacionadas al régimen de Aislamiento Preventivo Social y Obligatorio (ASPO), quedó al descubierto de la manera más dramática posible la emergencia de las personas en situación de calle.

No solamente es grave la condición de no poseer techo para dormir y hacer cuarentena, un baño y un espacio para cocinar, sino que la falta de medios como agua corriente y jabón para higienizarse hacen más difícil a esta población prevenir el contagio. Sin mencionar que gran parte de esta población sufre de afecciones respiratorias y tienen algún tipo de discapacidad, siendo mayormente grupo de riesgo. Quedó evidenciado que las personas en situación de calle son un problema público que afecta a la sociedad en su conjunto: en primer lugar hay personas viviendo en condiciones deplorables y degradantes de la condición humana. En segundo lugar, pese a que el Gobierno de la Ciudad siga habilitando nuevos paradores, nunca termina de alcanzar a toda la gente que sigue en las calles, peor aún, ante la necesidad de que cada nuevo ingresante haga cuarentena, se reduce la posibilidad de ingresos masivos, teniendo que aislar a los nuevos ingresantes durante un período de tiempo sin que tengan contacto con quienes ya estaban adentro para evitar posibles contagios. En tercer lugar, la política de paradores mostró no ser efectiva, siendo que gran parte de la población prefiere seguir a la intemperie pero en zonas céntricas que trasladarse a paradores en zonas más periféricas y consecuentemente con menor actividad económica. A esto se suma la cuestión de que es un grupo que carece de medios de subsistencia y de acceso a la salud. Por lo tanto, un contagio masivo de esta población pone en riesgo el sistema de salud pública en la ciudad. 

La trágica crisis desatada por la pandemia, trae sin embargo la posibilidad de discutir de manera seria esta problemática y de ensayar una respuesta de mediano y largo plazo desde las políticas públicas. Existen en otras latitudes del mundo políticas sociales que atacan de manera integral la problemática de las personas en situación de calle y que han probado su efectividad. Con la premisa de contribuir a mejorar la vida de los y las vecinas de la Ciudad de Buenos Aires en general, y de las personas en situación de calle en particular, es necesario aplicar el modelo de “Housing First” o “Vivienda Primero” en la CABA, teniendo como horizonte las propias cuestiones contextuales, limitaciones y de idiosincrasia que nos caracterizan. Es sustancial aclarar que este enfoque tiene un cambio de paradigma respecto de cómo se aborda la política social de personas en situación de calle: busca terminar con la situación de calle y de riesgo de calle con un abordaje integral más que administrar políticas asistencialistas para controlarlo temporalmente.  

El modelo “Housing First” fue desarrollado en 1992 por Sam Tsemberis en Nueva York como una política pública que buscaba dar respuesta a la problemática de las personas en situación de calle en Estados Unidos. Luego de una prueba piloto en Nueva York y Los Ángeles, este modelo se expandió a lo largo de las ciudades de Estados Unidos, y fue más tarde utilizado en Canadá y varios países Europeos como España, Francia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, y en América Latina está la reciente experiencia del “Proyecto Fincas” en Uruguay a cargo de la Municipalidad de Montevideo. Diversos estudios comprobaron que este modelo saca de la calle a 8 de cada 10 personas. El éxito de este modelo recae principalmente en cuatro factores: el primero es que entiende a la vivienda como punto de partida más que como objetivo final, por eso lo primero que hace es dar un techo a quienes lo necesitan. El segundo es que entiende que la población a la cual va dirigido puede sufrir de consumo problemático, enfermedades mentales severas o problemas de salud mental, discapacidad, problemas de salud física, mujeres víctimas de violencia de género, personas trans y travesti, o ser migrantes de otra provincia o países. El tercer factor que hace exitoso este modelo es que incluye como población objetivo a aquellas personas que tal vez no sufren nada de lo previamente mencionadas, pero que sus trayectorias son de situación de calle larga o recurrentemente y que carecen de apoyo y redes de contención social. Respecto de estas dos poblaciones, los factores mencionados son los que imposibilitan la integración e inclusión de estas personas a la vida laboral, social, cultural. Y por último, la metodología de abordaje Housing First o Vivienda Primero presta fundamental atención a la voz de los destinatarios, son éstos quienes tienen la posibilidad de elegir, y en tal sentido, se les ofrecen a estas personas alternativas para mejorar su situación personal, pero no se los obliga ni se los infantiliza. En este último sentido tiene una lógica similar a la del programa “Buenos Aires Presente” (BAP) del Gobierno de la Ciudad, donde no obligan a las personas en calle a ser trasladadas a paradores, sino que se les da la opción en caso de tener plazas disponibles. 

En los programas de intervención que siguen esta metodología la persona accede directamente a una vivienda, teniendo que pagar el alquiler de la misma pero siendo el Estado tanto el garante en esa transacción como el que le proporcione a través de subsidios alrededor del 70% del costo total del alquiler y servicios asociados. Y por eso son “clientes” en vez de destinatarios: la lógica es dotar a estas personas de responsabilidades que (acompañados) puedan asumir y sentirse pares en una comunidad. Además, esa persona cuenta con el apoyo de un equipo técnico que le proporciona atención integral y personalizada a sus necesidades. Al igual que en el caso del BAP, los equipos de Vivienda Primero tienen una formación especializada de abordaje social y están disponibles también para urgencias 24 horas, 365 días al año. A diferencia de otros programas de vivienda para personas en situación de calle como el enfoque “en escalera”, el enfoque Vivienda Primero no sujeta la vivienda a condicionamientos ni la limita a un período de tiempo o al cumplimiento de un itinerario de inserción. Este abordaje sin embargo no es novedoso para el GCBA, ya que en 2017 la entonces Ministra de Desarrollo Humano y Hábitat, Guadalupe Tagliaferri, compartió un panel con Sam Tsembelis en el seminario de Ciudades que realizó el diario español “El País”, junto al gobierno de la Ciudad. No solo eso, sino que la entonces ministra recibió más adelante un plan de implementación del mismo creador del enfoque Housing First, y equipos del BAP participaron de reuniones con personas de la Fundación RAÍZ, la encargada del programa Vivienda Primero en España. Aunque nunca se llegó a poner en marcha esta medida. 

Al día de hoy, la CABA cuenta con un abordaje fragmentado e insuficiente del problema de las personas en situación de calle: por un lado está el subsidio habitacional, el cual carece de mecanismos automáticos de ajuste por inflación, y tiene un monto muy bajo que en el mejor de los casos alcanza para pagar un 40% del valor de un cuarto en una pensión familiar o en un hotel-pensión, en caso que estos acepten lo acepten como medio de pago. En segundo lugar, están los paradores nocturnos que articulan su trabajo con el programa “Buenos Aires Presente”, funcionan a demanda y carecen de ingreso espontáneo: el modo de ingresar es llamando al 108. De más está decir que las plazas nunca son suficientes, sobre todo en invierno y en verano, momentos para los cuales se ponen en marcha los operativos “frío” y “calor”, habilitando 3 centros extra para el ingreso de personas. Como tercer medida de alojamiento están los hogares, tanto propios como los conveniados, cuyas políticas de acceso son más estrictas y que en general están segmentados por población como son hogares para mujeres con hijos/as; hogares para niños, niñas y adolescentes solos; hogares para personas con discapacidad; o los hogares para hombres/mujeres solos y solas. Una observación transversal a todos los dispositivos es además la falta de perspectiva de accesibilidad: si una persona no está “en condición psico-física de autovalerse (en condiciones de realizar actividades básicas instrumentadas de la vida diaria)” el B.A.P. no puede derivarla a los dispositivos propios tal como consta en el Protocolo de Intervención en Dispositivos Propios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, aprobado en la Disposición N° 7-DGDAI/2020 del el 6 de enero de 2020. Esto genera una triple vulneración: primero porque hay un estado que deliberadamente decide no brindar asistencia social a una persona en situación de calle, segundo porque lo que motiva la negligencia de la asistencia social es que la persona no esté en condiciones psico-físicas de autovalerse, incurriendo en una discriminación. Y en tercer lugar porque en un contexto de pandemia con necesidad de cuarentena obligada esto se siguió manteniendo.

En otras épocas ha habido ensayos de soluciones para las personas en situación de calle por parte de la Ciudad de Buenos Aires, como lo fue el Programa de Atención en casos de Emergencia Individual o Familiar en 1985 (Ordenanza N° 41.110, B.M.BA.N°17.725) y su heredero el Programa Integrador para Personas o Grupos Familiares en Situación de Emergencia Habitacional en 1997 (Decreto N°607/97 B.O.C.B.A. N° 213) que incluía el Personas Sin Techo. Ambos tenían la particularidad de alquilar piezas de hoteles-pensión para personas en situación de calle; mientras que el primero lo establecía como medida transitoria por 15 días de manera genérica, el segundo contemplaba la composición de los grupos familiares, asignando a estos piezas de hoteles y derivando a las personas solas a hogares (propios de la ciudad como conveniados con asociaciones de la sociedad civil) por un plazo de 15 días. Aunque en cuestiones fácticas el programa funcionaba con un plazo de alojamiento superior a 15 días, llegando a alcanzar varios años. El programa tuvo su pico en el año 2002 durante la grave crisis socio-económica, cuando se llegaron a registrar un promedio mensual de 9.055 personas beneficiarias. A raíz de este incremento en la demanda del programa sumado a múltiples escándalos de corrupción relacionados a los precios que abonaba el gobierno de la ciudad por los cuartos de hotel rentados (se pagaba alrededor de 4 veces más del valor de mercado por una pieza y las mismas carecían de controles de seguridad e higiene de la Agencia Gubernamental de Control), en 2002 se modificó el programa de alojamiento transitorio para sustituirlo por los subsidios habitacionales (decreto 895/gcba/02). El decreto 895/02 puso en práctica una nueva manera de ejecutar programas sociales habitacionales que consistía en entregar una suma fija de dinero de manera mensual a modo de paliativo, mientras las familias resolvían la cuestión habitacional de fondo. Este programa, iba apuntado a familias que estuvieran “transitoriamente” sin vivienda. El artículo 19 de este decreto será central para la política social habitacional desplegada más tarde por el GCBA, porque establece el fin del ingreso a la modalidad transitoria de alojamiento en hoteles, a la vez que habilita que los beneficiarios de alojamiento opten por cambiar de modalidad para recibir el monto de dinero. 

Todos los posteriores decretos relativos a subsidios habitacionales (1234/04; 97/05) buscaron a través de enmiendas del decreto 895/02, consolidar este sistema y generar incentivos para que los beneficiarios de alojamiento transitorio en hoteles opten por cobrar el monto fijo, que a diferencia del programa anterior, tenía un claro límite de tiempo. Este panorama llevó a que en 2006 la política social habitacional resultara de un engendro normativo de parches, lo que promovió que se derogue el decreto 895/02 y sus modificatorios, para crear un nuevo régimen con espíritu similar. Con el Decreto 690/06 nace el programa de “Atención a Familias en Situación de Calle” que estipula como finalidad del programa otorgar un subsidio “destinado a cubrir gastos de alojamiento” (art. 3°).

En 2008, el Decreto 960/08 modifica las condiciones de acceso al programa, generando una restricción en el acceso al mismo debido a la gran cantidad de formalidades requeridas. Este fue judicializado, y el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, declaró la inconstitucionalidad de dos de sus artículos (art. 2° y 4°). A todo esto, de acuerdo al propio gobierno de la Ciudad en el la revista N°15, año 9 de su publicación semestral “Población de Buenos Aires”, para 2010 el número de beneficiarios del programa Integrador para Personas o Grupos Familiares en Situación de Emergencia Habitacional, el cual ya había sido derogado, era de 636 personas que habían accedido a amparos judiciales que les permitían seguir usufructuando esta política social.

Hay que tener presente que de acuerdo con el 2° Censo Popular de Personas en Situación de Calle, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para abril de 2019 había unas 7.251 personas en situación de calle o riesgo a la situación de calle. Este censo se realizó siguiendo los parámetros de la Ley N° 3706. A esta población se le suma las personas que están ocupando de manera irregular un inmueble y aquellas hospedadas en hoteles-pensión, que si bien no están en la calle se encuentran en riesgo de calle. La población que vivía en inquilinatos, hoteles-pensión y casas tomadas comprendía en el año 2010 a unas 103.96, lo que era cerca del 4% del stock de viviendas de la ciudad para ese año, de acuerdo con un informe del Consejo Económico y Social de la Ciudad (CESBA). Para el 2015, el informe sobre la Situación Habitacional en CABA de la Defensoría del Pueblo mostraba que el 1,6% de los y las porteñas viven en pieza de inquilinato o conventillo mientras que el 2,7% vive en habitación de hotel o pensión. Es decir, transcurridos cinco años no se había modificado la situación de esta población ya que seguía habiendo un 4,3% de viviendas en la ciudad en situación de precariedad. De acuerdo con la Dirección General de Estadística y Censo de CABA, para el 2018 el 3,2% de las viviendas habitadas en la ciudad corresponden a piezas en hotel, pensión, inquilinato, conventillo o construcciones no destinadas a vivienda. Y la población se concentra en las Comunas 3 y 1, donde el porcentaje asciende a 11,9% y 11,4%, respectivamente. Un agravante a esta situación tiene que ver con la infantilización en la situación de calle, ya en 2011 un informe del Ministerio Público Tutelar y el CELS demostraba que en la ciudad más de cuatro de cada diez pobres son niños o adolescentes.

La contracara de esta situación de vivienda precaria y gente en la calle es la proliferación de viviendas ociosas, que para el 2015 representaba el 9,2% del total de las unidades habitacionales de la Ciudad, de acuerdo con un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo junto al Instituto de Vivienda de la Ciudad.

La lógica de Vivienda Primero se sustenta en dos pilares, primero que quien no tiene la seguridad de un techo de forma permanente, difícilmente pueda dedicarse a insertarse en la sociedad, integrarse al mercado laboral y conseguir estabilidad. Segundo, la responsabilidad de tener y mantener una vivienda, así como las posibilidades de acceder a programas para combatir los consumos problemáticos, atención médica y psicológica, y capacitación laboral, generan en las personas una situación de confianza en sí mismas y en su comunidad: se reconocen como pares en tanto empiezan a adquirir responsabilidades similares y esto es un estímulo positivo para mejorar otros aspectos de sus vidas ya sea por decisión cómo alejarse de los consumos, o bien por posibilidades, como tener tratamientos médicos. Precisamente la lógica de esta metodología es que las unidades habitacionales disponibles para esta población están distribuidas en los diversos barrios de la ciudad y que de este modo quienes son destinatarios/as interactúan cotidianamente con personas que no tuvieron la trayectoria de situación de calle, a diferencia de la tradicional construcción de un único complejo habitacional que carga consigo la lógico de gueto. 

En algunos programas exitosos como “Streets to Homes” aprobado por la legislatura de la Ciudad de Toronto en 2005, el estado hace de garante otorgando un seguro de caución y abre un llamado para que quienes tienen viviendas ociosas las pongan en alquiler a través del estado de la ciudad. Además la municipalidad de Toronto negocia con las grandes firmas constructoras la captura de plusvalía urbana que se traduce en unidades habitacionales unipersonales. En tercera instancia, luego de encontrar una locación para quien es destinatario de esta política, el estado otorga al destinatario del programa un subsidio mensual y es este quién abona directamente el alquiler a los dueños del departamento. En la mayoría de los casos, las grandes constructoras tienen exenciones impositivas por ceder al gobierno de la ciudad el uso de departamentos de edificios construidos para ser usados para este programa. 

Teniendo presente el camino recorrido en la política social habitacional, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires presentó en noviembre de 2019 un proyecto de ley para la creación de un Programa de Alojamiento Transitorio Directo a Familias en Situación de Calle. De este modo, uno de los organismos de control más activos en la defensa de los Derechos Humanos de la Ciudad puso en agenda la discusión de la problemática y hacia dónde apuntar una solución. Para dicho programa, se modifica el Fondo de Hábitat Sustentable dirigiendo un 20% del mismo a la construcción y equipamiento de centros de inclusión que brinden alojamiento para familias. 

La respuesta a la dificultad de contar con unidades habitacionales óptimas para vivienda social destinada a esta población es proponer una diversa gama de opciones para que la autoridad de aplicación pueda hacerse con viviendas. Si tomamos por ejemplo el  Fondo Público “Hábitat Sustentable”, integrado por los Derechos para el Desarrollo Urbano y el Hábitat, para el ejercicio 2020 cuenta con un monto vigente de pesos doscientos cincuenta millones ($250.000.000). Tomando solamente el 20% de ese fondo, se podrían comprar en promedio entre 4 y 5 departamentos de uno o dos ambientes de manera anual. En cinco años suponiendo que los valores de la propiedad en la ciudad no sufran un crecimiento abrupto y el monto del fondo acompañe la inflación, se podrán haber adquirido 20 unidades habitacionales.